Качество и эффективность принимаемых нормативных правовых актов являются важнейшими условиями успешного регулирования общественных отношений. Задачей государства в области законодательной деятельности, прежде всего, является приведение всей системы законодательства в соответствие конституционным нормам и международно-правовым принципам и стандартам обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, установление правопорядка и законности. Уровень культуры законотворческого процесса, являются показателями цивилизованности общества.
Законотворческий процесс – из каких стадий состоит?
Законотворческий процесс состоит из нескольких стадий. Первоначальной стадией является разработка политики в предполагаемой области правового регулирования. Прежде всего, необходимо иметь ясность - для чего нужно регулирование? Необходимо правовое обоснование для регулирования, определение роли государства в регулировании, целесообразности и эффективности регулирования, степени вовлеченности всех заинтересованных сторон в изложение основной политики и т.д. Далее следует стадия организации подготовки/разработки основного законодательства, которая предполагает координацию деятельности уполномоченных органов, вовлеченных в сферу регулирования, определения компетентной группы юристов и специалистов в регулируемой области, обеспечение компьютерной технологией в процессе разработки законодательства (программное обеспечение, интерактивный доступ для целей поиска законов, которые будут затронуты изменениями или прецендентов) консультационнные процедуры с заинтересованными сторонами, и т.д. Следующим этапом является непосредственно процесс разработки основного законодательства. Здесь важно следование общепринятым международным стандартам, правилам юридической техники, очень важен правильный выбор формы закона (кодекс и др.) и определение круга регулируемых им отношений, отражение в нем конституционных принципов, единство и согласованность всей системы законодательства. Одним из главных принципов законотворческого процесса является научный характер законотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Научная обоснованность законотворческой деятельности – необходимое условие качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм. Во многом это зависит от уровня профессионализма и компетентности тех, кто занят разработкой и научной экспертизой законопроектов.
Наша статья касается в больше степени технической части нормотворчества, опуская исследование такого важного элемента законотворчества как доктринальная или правовая обоснованность нормативного акта и подготовительная работа предшествующая написанию нормативного акта. Следует отметить, что все эти аспекты взаимосвязаны и являются неотъемлемыми частями всего законотворческого процесса, где техническая сторона должна служить наиболее понятному выражению целей и намерений нормативного акта.
Нормативные акты должны соответствовать Конституции
Прежде чем перейти к проблема юридической техники в нашем законотворческом процессе, хотелось бы сразу указать на самую главную проблему в установившейся нормотворческой практике в Узбекистане.
Законы должны отвечать правовым принципам, закрепленным в Конституции. Когда говорят о правовом характере закона, подразумевается прежде всего закон, соответствующий основным принципам Конституции, т.е. нормам права, признанным в цивилизованном мире. С этой точки зрения рассматривается и принцип верховенства права, т.е. правового закона как одного из важнейших признаков правового государства.
Так, Конституцией Узбекистана, к исключительным полномочиям парламента отнесено законодательное регулирование таможенного, валютного и кредитного дела, установление налогов и других обязательных платежей. Такова общемировая практика – эти сферы не могут быть переданы в компетенцию исполнительного органа власти (т.е. правительства). Если следовать конституционному принципу разделения властей, то указанные выше сферы регулирования могут регулироваться исключительно актами парламента, т.е. законами и постановлениями Олий Мажлиса (совместно его обеими палатами). В Узбекистане, сложилась практика делегирования законотворчества парламентом на уровень исполнительной власти, что не соответствует Конституции. Нужно уходить от такой практики, ограничив регулирование таможенного, валютного и кредитного дела, установление налогов и других обязательных платежей исключительно законодательными актами (законами и постановлениями Олий Мажлиса, исключив из регулирования данной сферы подзаконные акты).
Что означает юридическая техника и почему важно соблюдать ее правила?
Для начала необходимо определиться, что такое юридическая техника – обобщенно это совокупность приемов (способов, методов, средств) подготовки, оформления и систематизации юридических актов. Очевидно, упрощенно, речь идет о правильности составления нормативно-правовых и юридических документов, то есть о правилах или инструментарии используемом составителями юридических документов. И целью всей этой юридической техники является производство юридических документов такими, чтобы ими было удобно пользоваться. Говоря упрощенно, юридические документы – это некий продукт, который должен обладать определенными потребительскими характеристиками.
Как известно нормативно-правовые акты не возникают спонтанно. В любом государстве это инструменты социального развития и поэтому существуют программы принятия нормативно-правовых актов, для систематизации и унификации которых применяются некие правила составления нормативно-правовых актов и правоприменительных документов.
Раз уж зашла речь о правилах составления нормативных актов, то для начала надо определиться, есть ли такие правила и где они прописаны, чтобы им следовать. К сожалению, универсальных правил нет. Более того, логично предположить, что правила эту не могут быть раз и навсегда зафиксированными и должны совершенствоваться вместе с изменением общества. Но, очевидно, что есть некие общепризнанные логически обоснованные элементы нормативно-правовых актов. К примеру, нормативно-правовой акт должен иметь преамбулу (доктринальную часть), цели, структуру, стиль письма, терминологию, понятийный аппарат, сферу применения, внутреннюю согласованность и т.д.
Все эти технические элементы призваны создать удобство при использовании документа. Нормативно-правовой акт, поскольку является инструментом реформирования общества, должен обладать такими характеристиками, которые максимально отвечают данной функции. Поэтому, логично ожидать, что нормативно-правовой акт должен быть изложен таким образом, чтобы упростить и ускорить пользование им.
Недостатки используемых в настоящее время подходов
- Отсутствие преамбул к Законам
Наследием советского подхода законотворчества осталось отсутствие преамбул к Законам, которые как правило выражают основное намерение, цели и стремление законодателей ( а если это международная конвенция – договаривающихся сторон). Это очень важный аспект, который прежде всего отражает основной вектор развития регулируемой области правовых отношений. Особенно важен в процессе разрешения споров при толковании тех или иных норм законодательства. Так, например в одном из известных споров в ВТО «США – Креветки», именно одно из положений в преамбуле к договору о создании ВТО, стало основополагающим в толковании такого понятия как «возобновляемые ресурсы» в статье XX ГАТТ. Отсутствие преамбулы усугубляется тем, что зачастую, в статье «Цели закона», цель и намерение (object and purpose) не раскрываются и предлагается формальная формулировка подобно следующей: «Целями настоящего закона является регулирование отношений в такой то области». Это явно недостаточная формулировка, не обеспечивающая ясность целей и намерений законодателей.
- Отсутствие положений о «Сфере применения» Закона
Часто в законах не определена сфера применения. Это во многом связано с тем, что до подготовки законопроекта не была проведена работа по определению основной политики в предполагаемой области правового регулирования. Не определена роль государства в процессе регулирования. В результате, законопроект часто становится нагромождением полномочий различных исполнительных органов и должностных лиц, при этом размывается ответственность за основные компетенции.
- Отсутствие должной систематизации
Представляется, что настало время вести компьютеризованную систематизацию нормативных актов, с частичной автоматизацией процессов, для ускорения и точности процесса. Компьютерная система должна автоматически определять все нормативные акты, затрагиваемые в связи с принятием отдельного акта.
- Сложные наименования актов
Длинные наименования затрудняют систематизацию законодательства и свидетельствуют об отсутствии должной правовой культуры, так как свидетельствуют о неспособности вычленять главное. Наименование нормативного акта должно быть кратким и уместным и, с учетом требований, времени - удобным для обработки цифровыми поисковыми системами
- Отсутствие единого понятийного аппарата
Используемый понятийный аппарат нормативно-правовых актов очень часто противоречив. Нет координации и унификации используемых понятий. Не редко бывает так, что в понятийный раздел нормативного акта включает те определения, которые не существенны для его применения, в то время, как термины объективно нуждающиеся в в трактовке отсутсвуют.
- Устаревшие правила публикации нормативно-правовых актов
Сегодня продолжают действовать устаревшие правила публикации нормативно-правовых актов в официальных изданиях, ни одно из которых не имеет электронного формата и не дублируется в электронном формате.
Должна быть разработана и внедрена единая публичная бесплатная онлайн (облачная) система законодательства (государственная правовая информационно-поисковая система – ПИПС), позволяющая вести в ней поиск нормативных актов и регулятивных положений по ключевым словам и сфере регулирования. Причем, государство не обязано вести такую ИПС, но обеспечить ее финансирование и существование - является прямой обязанностью государства.
Такая система с учетом требований времени должна быть не только на государственном языке, но и на самых распространенных языках общения в регионе: русском и английском. Перевод нормативно-правовых актов должно было бы производить носителям английского языка. Система должна пополняться различными справочными материалами, комментариями и разъяснениями государственных органов и частных лиц.
Онлайн система законодательства должна обеспечить оперативный открытый доступ населения к PDF копиям официальных нормативных актов. Должна быть введена практики отсылок госорганов к соответствующим актам размещенным в открытом доступе. Такой подход будет и экономным, так как снимет необходимость дублирования публикуемых актов различными ведомствами и одновременно исключит возможность ссылок ведомств на утратившие силу акты.
Помимо нормативно-правовых актов ИПС может содержать и другой социально востребованный контент: образцы различных документов правового оборота, заявления, судебных документов, договоров и сделок. Причем такой контент, несмотря на его бесплатность для населения, после экспертизы на соответствие законодательству может приобретаться оператором ИПС у разработчиков на коммерческой основе.
- Отсутствие должного выделения рубрикации
В принятой в Узбекистане юридической технике правовые нормы в законах излагаются в виде статей, имеющих порядковый номер, которые могут содержаться пункты, подпункты и абзацы. Так, если Закон Республики Узбекистан "О порядке подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную Палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан" 11.10.2006 г. N ЗРУ-60 делает различие между пунктами и подпунктами статьи закона, то другие акты[2] приравнивают пункты и подпункты к абзацу. При этом двойная нумерация пунктов или подпунктов в статьях, соответственно с учетом отсутствия нумерации частей статьи, в Узбекистан не используется, так как запрещена.
Недостатком в части законов является то, что части статьи, пункты и абзацы не обозначаются никакой нумерацией, а было бы правильным части статьи обозначать индивидуализирующей нумерацией каждый из структурных элементов статьи, чтобы ускорить их безошибочное определение.
К примеру, подобная юридическая техника используется в правовых системах Франции и России. В России, к тому же существует ограничение количества абзацев (не более пяти), которое не распространяется на статьи, содержащие перечни основных понятий, используемых в законопроекте.
В случае введения нумерации частей статьи арабскими цифрами, видимо, придется продумать и нумерацию пунктов, подпунктов статьи, и если, последние рубрики будут приравнены к абзацам, то можно предложить нумерацию прописными римскими цифрами или арабскими цифрами обрамленными полукруглыми скобками или одной (закрывающей) скобкой справа. А подпункты можно обозначать строчными буквами латинского алфавита с обрамленными полукруглыми скобками или одной (закрывающей) скобкой справа.
Какая ни была бы рубрикация статьи не использовалась, будь-то: часть-пункт-подпункт или часть-абзац, в любом случае, очевидной является необходимость нумерации каждой рубрики для ускорения и автоматизации поиска структурных элементов статьи.
Нужно понимать, что существующая юридическая техника, с внедрением цифровых технологий выглядит анахронизмом, а в будущем, в процессе перевода всего законодательства в электронный формат, это может создать еще большие проблемы.
Такое же несовершенство обнаруживается и в технике подзаконных актов, так подпункты обозначаются арабскими цифрами или строчными буквами с закрывающей круглой скобкой (например, 1), 2), 3) или а), б), в) и т.п.). Буквы должны быть изложены в последовательности по алфавиту языка, на котором подготавливается проект. Но при этом, подпункты могут подразделяться только на абзацы и не допускается использование дефиса или иных знаков в начале абзацев. Нам не понятны такие ограничения, тем более они не содержат единообразия с рубрикацией статьей в законах.
- Отсутствие переводов нормативно-правовых актов на распространенные иностранные языки
Страна, заинтересованная в притоке инвестиций обязана заботиться публикацией официальных переводов основных нормативно-правовых актов регулирующих сферу иностранного бизнеса. К сожалению, имеются только фрагментарные авторские переводы, не отражающие все текущие изменения и содержащие некорректную терминологию. Отсутствуют какие-либо комментарии и толкования к важнейшим нормативным актам, касающимся иностранных инвестиций.
Новые подходы, которые должны определять юридическую технику будущего
- Готовить Законы в свете принципов международного права с оглядкой на будущие споры
По мере развития интеграционных процессов и участия Узбекистана в международных договорах и организациях, все больше будет вероятность возникновения правовых споров между Узбекистаном и ее деловыми партнерами.
В контексте столь неизбежной перспективы, законодателям следует понимать, что национальное законодательства также будет рассматриваться в различных спорах с точки зрения принципов международного права. Узбекистан является договаривающейся стороной к Венской конвенции о праве международных договоров, в которой закреплены общепринятые принципы толкования. Они подразумевают добросовестность намерений сторон, обычное толкование исходя из текста соглашения, из его целей, контекста, последующих соглашений и действий/мер сторон.
Как уже отмечалось выше, в сегодняшних законопроектах, часто неясно изложены цели закона, не указана сфера применения, понятийный аппарат не сооветствует общепринятым международным определениям, двумысленные положения, а шаблонные формулировки «если иное не предусмотрено другими актами законодательства» или «и другие полномочия в соответствии с законодательством» порой сводят на нет значение самих законов.
Некомпетентность законодателей, а также судей в области международного права является проблемой практически во всех бывших советских республиках. Это открыто признается, например, судьей Суда Евразийского Экономического Союза Т.Н.Нешатаевой в ее статье « Европейская конвенция и интеграция интеграций: роль судов в преодолении фрагментации международного права»[4]. Она отмечает отсутствие механизма проверки соблюдения государствами-членами квалификационных требований к судьям в отношении их знания и понимания принципов международного права. Очевидно, что в Узбекистане также такой механизм следует создать.
- Необходимо произвести систематизацию законодательства
Нормотворчество не может развиваться по правилам прошлого столетия. Сегодня нельзя игнорировать, что значительная часть информации хранится и обрабатывается в электронном пространстве. Это фактор должен учитываться уже на стадии подготовки нормативных актов. Речь идет о классификации и инвентаризации всех ранее опубликованных нормативных актов (в первую очередь в сфере предпринимательства и статуса граждан), с целью выявлении устаревших, дублирующих и взаимопротиворечащих положений. Следующим шагом должно стать приведение всего этого усложненного массива к упрощенному и консолидированному регулированию в единых укрупненных актах.
- Принцип эффективности
Каждый отдельный нормативный документ должен обеспечивать максимальную эффективность его использования. Речь идет о том, что нормативный акт должен иметь технические элементы (структуру, понятийный аппарат, рубрикацию, заголовки, отсылки, нумерацию, выделение шрифта, образцы и проекты производных документов), ускоряющие работу с документом.
Несмотря на то, что применяемая юридическая техника допускает использование преамбул и понятийного аппарата (дефиниций) в законах и законодательных актах, очень часто именно эти элементы отсутствуют, что негативно сказывается на правоприменительной практике, как минимум обедняя ее.
- Внедрение цифровых технологий в процесс разработки нормативно-правовых актов
- начать разработку машиночитаемого языка для нормотворчества;
- перейти к применению цифровых технологий в процессе анализа содержания нормативно-правовых актов;
- приступить к созданию электронных кодексов;
- осуществить подготовку к подключению искусственного интеллекта для анализа и принятия решений (так называемая "французская система");
- осуществить переход к автоматизированной системе поддержки правовых решений (СППР) на основе ИИ [искусственного интеллекта], включая сервисы автоматизированной генерации документов по типовым делам;
- Доступное размещение нормативных актов в облачной сфере
Необходимо начать публично доступное размещение нормативных актов в облачной сфере с параллельной разработкой поисковых программных панелей (информационно-поисковых систем), начав с размещения законодательства в сфере туризма и инвестиций.
Заключение
Законотворческая деятельность определенно требует реформирования, и отрадно видеть распоряжение Президента разработать «Концепцю нормотворческой деятельности со 2027г.»
В распоряжении говорися, что новая концепция должна будет определить «инновационные механизмы и подходы нормотворческой деятельности в качестве составной части эффективной государственной правовой политики, с полным отказом от старой, бюрократической и не оправдавшей себя системы».
В этом процессе, очень важно обучение новых кадров, широкое обсуждение и привлечение всех профессиональных, академических кругов в области законодательства, юристов практиков/адвокатов, включая зарубежных и т.д. Прежде всего, необходимо отходить от советского «разрешительного» подхода в законотворческом процессе. Мы надеемся, что новая концепция нормотворчества будет выработана с учетом лучшего международного и зарубежного опыта в том числе и в сфере юридической техники, что будет способствовать эффективному правовому регулированию.
Узнавайте о новостях и аналитике первыми в Телеграм-канале @RepostUZ.
Больше новостей в Телеграме
Подписаться
