«Действительно смешно, когда в стране вводят такое множество законов, что граждане не в состоянии их знать. Есть ли большее доказательство глупости законодателей?»
Клод Адриан Гельвеций, французский литератор и философ
Верховенство закона и его соблюдение на практике — главная задача для Узбекистана, который находится в процессе активного развития и обновления экономики. Об этом на первом международном юридическом форуме Tashkent Law Spring, проходящем 25−27 апреля, заявил министр юстиции Русланбек Давлетов.
В рамках Стратегии действий по развитию страны на 2017−2021 годы уже принято 90 законов, более 2000 постановлений и указов президента. «Самый главный вопрос на сегодня — претворение в реальность этих принятых документов», — сказал Русланбек Давлетов.
Кто не успел, тот опоздал
Согласно Национальной базе данных законодательства Республики Узбекистан в 2017 году было принято 1 041 постановление правительства, в 2018 – 1 066. При этом в 2016 году этот показатель составил 420 постановлений.
Рост значителен. Конечно, при реформировании необходимо большее количество нормативно-правовых актов. Введение ранее не используемых способов управления людьми предполагает принятие и соблюдение новых и измененных законов, решений главы государства и правительства.
Действительно, законность - явление исторически развивающееся. Она реформировалась и совершенствовалась вместе с правом и обществом. Законов не было лишь на самых ранних, незрелых стадиях развития истории, когда господствовали простейшие, подчас примитивные формы общежития.
Законность — это неуклонное соблюдение норм права всеми субъектами (участниками) общественных отношений (гражданами, организациями, государственными органами, должностными лицами). С законностью тесно связано другое правовое явление —правовой порядок («правопорядок»). Правопорядок — это реализованная законность, состояние упорядоченных на основе норм права общественных отношений. Он является целью правового регулирования, для которого принимаются законы и иные нормативно-правовые акты, осуществляется совершенствование законодательства.
Таким образом, мы пришли к выводу, что постоянное совершенствование законодательства необходимо. Но всегда ли принятие новых законов оправдано? Судя по обилию проектов законов на портале обсуждения проектов нормативно-правовых документов Республики Узбекистан, все органы исполнительной власти, министерства, комитеты и ведомства решили внести свой вклад в обновление законов.
Одновременно в обсуждении находится почти 260 нормативно-правовых актов. Это большое число, учитывая, что обсуждение каждого проекта длится две недели. И читая проекты предлагаемых законов, убеждаешься, что из административных, экономических и социально-психологических методов управления предпочтение отдано первым. Действительно, проще приказать, ограничить, запретить или разрешить, чем отказаться от ручного управления в пользу рыночных механизмов.
Четверть века мы воплощали в жизнь «известную во всем мире узбекскую модель перехода к рыночной экономике». Одним из принципов был поэтапный переход к рыночной экономике. Но этот переход закончился, не успев начаться. Узбекистан погрузился в эпоху раннего меркантилизма. А цифра «пять» стала приобретать в стране сакральное значение: пять принципов «узбекской модели», пять приоритетных направлений развития Узбекистана в 2017-2021 годах, пять инициатив президента…
Изменилось ли положение дел в ходе проводимых реформ? Конечно, изменилось. Наверное, не осталось ни одной сферы жизни общества, где бы не произошли или не происходят изменения. Но реформы проводятся очень тяжело, без должного темпа, с пробуксовкой. И принятием большого количества законов ситуацию не изменить. Тем более, что некоторые принятые законы просто вредны.
«Колхоз дело добровольное: хочешь – вступай, не хочешь – расстреляем»
Этот советский анекдот не так далек от истины. Он вспомнился, когда читал закон от 4 апреля 2019 года № ЗРУ–533, которым были внесены изменения, в частности, в Земельный кодекс (статья 36 «Право владения или право постоянного либо срочного пользования всем земельным участком или его частью, а также аренды земельного участка прекращается в случаях: … 12) прекращения членства фермерского или дехканского хозяйства в Совете фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель Узбекистана в соответствии с решением президиума районных советов фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель…»), закон «О фермерском хозяйстве» (статья 25 «Членство фермерских хозяйств в Совете фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель Узбекистана является обязательным») и закон «О дехканском хозяйстве» (статья 22 «Членство дехканских хозяйств в Совете фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель Узбекистана является обязательным»).
Другими словами, членство в Совете фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель Узбекистана стало обязательным. При выходе из Совета автоматически прекращается право владения или пользования земельным участком.
«Позвольте, - возразит читатель, - ведь Совет – это общественная организация, и членство в нем должно быть добровольным». Абсолютно правильно, законодатели создали очередную юридическую коллизию. В законе от 15 февраля 1991 года № 223-XII «Об общественных объединениях в Республике Узбекистан» четко определено, что «общественным объединением является добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся для совместной реализации их прав, свобод и законных интересов в сфере политики, экономики, социального развития, науки, культуры, экологии и других областях жизни» (статья 1), а также «общественные объединения создаются и действуют на основе добровольности, равноправия их членов (участников), самоуправления, законности и гласности.
Участие или неучастие гражданина в деятельности общественного объединения не может служить основанием для ограничения его прав и свобод или представления ему преимуществ, в том числе условием занятия должности в государственной организации, либо основанием для неисполнения обязанностей, предусмотренных Законом» (статья 4).
Более того, осуществление права владения, постоянного или срочного пользования земельным участком в зависимости от членства фермерского или дехканского хозяйства в Совете фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель Узбекистана является нарушением Конституции. Статья 58 основного закона страны гласит: «Вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность государственных органов и должностных лиц, не допускается».
Или Совету предоставлен статус главного управления Министерства сельского хозяйства? В этом случае можно уверенно говорить о возвращении и возрождении колхозного строя: владеть земельным участком может только колхозник. Особенно учитывая сохраняющуюся систему госзаказа.
Если судить по организационной структуре Совета, утвержденной постановлением президента от 10 октября 2017 года № ПП-3318, то высшим органом является конференция Совета фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель Узбекистана, или Совет - это общественное объединение.
То, что Совет является негосударственной некоммерческой организацией свидетельствует тот факт, что его предшественник - Совет фермеров Узбекистана – был ННО, созданной на добровольной основе фермерами республики. «Негосударственная некоммерческая организация - самоуправляемая организация, созданная на добровольной основе физическими и (или) юридическими лицами, не преследующая извлечение дохода (прибыли) в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученные доходы (прибыль) между ее участниками (членами)» (статья 2 закона от 14 апреля 1999 года «О негосударственных некоммерческих организациях»). Обязательность членства ставит под сомнение, что Совет относится к негосударственным некоммерческим организациям.
С отношением к Совету не определилось и руководство Министерства сельского хозяйства. На заседании Международного пресс-клуба 26 апреля 2019 года заместитель министра сельского хозяйства Шухрат Тешаев заявил: «Даже если слово «обязательное» указано в постановлении, никто сейчас его (фермера — ред.) не принуждает и не говорит: «Сдашь землю, если не станешь членом [совета]», такого факта еще не было. Фермеры сами непосредственно работают с советом, вступают в него, никто его не принуждает».
Как можно понять это заявление одного из руководителей Министерства сельского хозяйства? Как констатация, что постановление президента не обязательно для исполнения? И что, Земельный кодекс, законы «О фермерском хозяйстве» и «О дехканском хозяйстве» тоже можно не выполнять? Очень странная позиция главного органа исполнительной власти, ответственного за сельскохозяйственное производство.
Хорош он или плох, но закон принят. И его исполнение носит обязательный характер. Жаль, что даже руководители крупнейшей отрасли экономики не понимают этого. Поэтому как-то не удивительно, что реформы тормозятся. «Строгость наших законов компенсируется их неисполнением».
Очень странно, что указанные изменения в законодательстве прошли обсуждение и были приняты законодателями. Неужели, депутаты и сенаторы не понимают, что членство в Совете не должно являться обязательным, и оно [членство] совсем не гарантирует получение высоких урожаев. Совет должен доказать свою эффективность и способность к действенной помощи и защите фермеров и дехкан: докажет – сельхозпроизводители сами войдут в состав Совета.
Ведь сначала была Ассоциация фермерских хозяйств Узбекистана, которая в 2012 году была упразднена, затем был образован Совет фермеров Узбекистана, в настоящее время преобразованный в Совете фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель Узбекистана. Но, если Ассоциация и Совет фермеров были объединениями на добровольной основе, то в Совете фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель Узбекистана членство фермерских и дехканских хозяйств обязательно.
Предельная численность работников исполнительного аппарата Совета определена в 44 единицы, территориальных советов - 185 единиц, районных советов – 1 281 единица. Общая численность Совета составляет более 1,5 тысячи человек, размер членских взносов составляет 0,5 и 0,8 процента денежных средств, полученных от реализации произведенной ими продукции.
Где гарантия, что работники Совета действительно будут помогать фермерам и дехканам, а не просто исполнять контролирующие и надзорные функции? Что не будет перегибов и волюнтаристических решений, что не будет почвы для коррупционной составляющей. Почему Совет превращается в подразделение Министерства сельского хозяйства с административными функциями? Неужели чиновники лучше знают, как и что нужно выращивать, чем человек, который всю жизнь отдал земле? Неужели мы забыли, к чему привело хозяйствование колхозников-временщиков и попытки загнать сельское хозяйство в жесткие рамки плановой дисциплины и управления?
Если Совет – на селе, то в городе – Палата
«Торгово-промышленная палата Республики Узбекистан (далее — Палата) является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей на добровольной основе субъектов предпринимательской деятельности». Так было указано в законе «О Торгово-промышленной палате Республики Узбекистан». В июле 2018 года была принята новая редакция этого закона, и первая часть статьи 1 закона изменилась: «Торгово-промышленная палата Республики Узбекистан является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей субъектов предпринимательской деятельности».
Принцип добровольности «канул в Лету». С 10 октября 2018 года – время вступления новой редакции закона в силу. Наблюдается расцвет административного восторга! Указанное положение прямо противоречит закону «О негосударственных некоммерческих организациях». Статья 17 новой редакции закона определяет, что «членство в Палате является добровольным для субъектов малого бизнеса и частного предпринимательства, а для других субъектов предпринимательства — обязательным».
Почему для одних субъектов хозяйствования членство обязательно, а для других – нет? Ведь «государство гарантирует свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда с учетом приоритетности прав потребителя, равноправие и правовую защиту всех форм собственности» (статья 53 Конституции).
В новой редакции закона указано, что «членство в Палате является добровольным для субъектов малого бизнеса и частного предпринимательства». Господа законодатели ввели в закон некорректный термин: согласно статье 5 закона «О гарантиях свободы предпринимательской деятельности» и постановления Кабинета Министров от 24 августа 2016 года № 275 «О мерах по переходу на международную систему классификации видов экономической деятельности» в целях классификации хозяйствующих субъектов используется другое понятие – субъекты малого предпринимательства. На практике это будет означать путаницу при определении обязательности членства в палате для того или иного субъекта предпринимательства. Кстати, а какие санкции будут применены к предприятиям, которые по закону обязаны быть членами палаты, но не спешащие стать ими?
Членство в Торгово-промышленной палате Узбекистана стало обязательным для 2 400 субъектов предпринимательства. Как всегда у нас «свой путь развития». Начнем с того, что у нас сохраняется советское название: в большинстве стран палата носит название «торговой», что лучше определяет основную задачу и цель ее функционирования. Также, в зарубежных торговых палатах членство является обязательным или добровольным.
Обязательное членство в торговых палатах установлены в таких странах, как Германия, Австрия, Франция, Люксембург, Нидерланды, Испания, Италия и других. Похожий порядок членства в палате существует в Индии, Турции, Иране и Китайской Народной Республике, в некоторых африканских государствах.
Палаты с добровольным членством действуют в Великобритании, Канаде, США, Швеции, Бельгии, Норвегии, Швейцарии, странах Южной Америки и других. Преимущество добровольности членства заключается в том, что такие палаты, стремясь к увеличению числа своих членов, вынуждены постоянно доказывать свою необходимость деловым кругам региона и страны. В противном случае ничто не сможет заставить предпринимателей платить этой палате членских взносы.
Обязательное членство крупных компаний и добровольное - для остальных законодательно закреплено лишь в Японии, Индонезии, Сингапуре, Южной Корее, Молдавии и не получило широкого распространения.
Таким образом, заявление председателя Торгово-промышленной палаты Адхама Икрамова: «Мировой опыт показывает, что ТПП, являясь зонтиком и мостом между бизнес-сообществом и государством, является сильной, [если] вся она основана на 100-процентном обязательном членстве всех бизнес-сообществ», не совсем корректно и оставляет лазейку, что наша палата не такая сильная, потому что у нас не все субъекты предпринимательства вовлечены в ее членство.
«Совершенно не обязательно находиться в больнице сегодня, если ты платишь исправно налог и для этого развивается социальная среда». Эта фраза председателя палаты выдает его медицинское образование. Хочется заметить, что налоги - обязательный взнос плательщика в бюджет и этот платеж отличается от членских взносов, если последние, конечно, не приравнены к налогам.
«Вопрос, а что сделали лично для него [субъекта предпринимательства], с социальной и юридической стороны я считаю неправильным. Ответственность за всю бизнес-среду должна быть у Торгово-промышленной палаты», - сказал глава палаты. Вопрос поставлен правильно. Можно полностью процитировать фразу о необходимости демонстрации результативности и эффективности Совета фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель Узбекистана и в случае с Торгово-промышленной палатой.
Конечно, легче всего, как и предлагали ранее депутаты, ввести обязательное членство в объединениях предпринимателей в целях «интегрирования бизнес-сообщества и положительного влияния на развитие экономики в целом».
Если «ответственность за всю бизнес-среду должна быть у Торгово-промышленной палаты», то, по всей видимости, именно палата должна взять ответственность за то, что Узбекистан занял 76-е место среди 190 экономик мира в рейтинге «Doing Business 2019», потеряв две позиции по сравнению с рейтингом прошлого года.
Кстати, штат Торгово-промышленной палаты был увеличен почти в 4 раза (с 435 до 1 649 человек).
Судя по количеству респондентов, принявших участие в опросе на сайте палаты, доля, оценивших услуги ТТП как удовлетворительные, значительна. К слову, вызывает недоумение отсутствие в опросе графы «неудовлетворительно», а также отражение количества проголосовавших (в абсолютных и относительных величинах).
«Граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, иным законом или принятым обязательством» (статья 354 Гражданского кодекса).
«Понуждение к заключению договора» уже законодательно закреплено в новой редакции закона «О Торгово-промышленной палате Республики Узбекистан». Жаль, что законодатели идут навстречу пожеланиям негосударственной некоммерческой организации, в данном случае Торгово-промышленной палаты, и законодательно вводят обязательность членства в ней.
«Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, создает им равные правовые возможности для участия в общественной жизни. Вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность государственных органов и должностных лиц не допускается» (статья 58 Конституции).
Общественные объединения – это одна из форм негосударственных некоммерческих организаций. Так почему обязательное членство в Торгово-промышленной палате, которая является негосударственной некоммерческой организацией, для части субъектов предпринимательства закреплено на законодательном уровне? Разве это не является вмешательством «государственных органов и должностных лиц в деятельность общественных объединений», которое – согласно Конституции – не допускается?
Law boom, или «Излишние законы ослабляют законы необходимые»
Вторая часть подзаголовка, - изречение французского писателя, правоведа, философа и политолога Шарля Луи де Монтескье, - как нельзя лучше характеризует последствия принятия излишних законов.
В ходе реформ стремление привести экономику страны к рыночным отношениям наталкиваются на закостенелость системы, осуществление либерализации – на сопротивление государственных служащих, развитие свободы предпринимательства – на принятие законов, загоняющих хозяйствующие субъекты в объединения.
С одной стороны – желание видеть на селе ответственных и заботящихся о земле фермеров и дехкан, с другой – обязательное членство в Совете, выход из которого автоматически приводит к ликвидации права пользования и владения земельным участком. С одной стороны – проведение налоговой реформы (одной из целей которой является снижение налогового бремени), а с другой – обязательное членство в Палате крупных и средних предприятий с уплатой ими членских взносов.
Депутатскому корпусу, а особенно кандидатам в депутаты предстоящего созыва, пора определиться, какое общество они формируют принимаемыми законами: авторитарное или демократическое. Нельзя идти вперед в прошлое или назад в будущее.
Вот короткая суфийская притча. Некий правитель возненавидел одного из своих воинов. И он спросил у царедворца:
— Нет ли у тебя человека, который мог бы убить такого-то воина?
— Я сам убью его хоть сейчас же, — ответил царедворец.
Но правитель ему ответил:
— Нет, это мне не подходит. Ведь я хочу, после того, как убийство будет совершено, привлечь убийцу к ответственности и осудить его на смертную казнь, как того требует закон.
Правитель, будучи всемогущим, не стал менять законы, хотя достаточно было его одного слова, а попытался решить ситуацию в рамках действующих законов.
Так почему же отечественные государственные служащие буквально охвачены Law boom? Почему разрабатывают и принимают законы, которые губят рыночные отношения в стране? Почему депутаты продолжают идти в кильватере решений исполнительной власти? Кому как не народным избранникам просто необходимо воспользоваться правом законодательной инициативы и законотворчества в целях ускорения реформ, придания им необратимого характера, либерализации экономической и развития социальной, политической и духовной жизни общества.
23 декабря 2017 года в послании Олий Мажлису президент страны отметил: «Неужели для реализации реформ должны приниматься только указы и постановления Президента? Ведь парламент призван разрабатывать эффективные законы, направленные на коренное улучшение разных сфер. К сожалению, деятельность нашего парламента во многом заключается в проведении формальных заседаний. Почему выявленные или поднимаемые электоратом проблемы не решаются путем принятия соответствующих законов, либо решительной постановкой вопроса перед исполнительной властью?»
Безынициативность и работа по-старинке - на внешний эффект и отчетность, а не на конечный результат - отличает деятельность государственных служащих. В том же послании, например, президент сказал: «… настало время разработки и принятия Закона «О государственной службе». В этом законе, как отметил президент, «следует сократить административное влияние на отрасли экономики и широкое использование рыночных механизмов». Сократить, а не загонять фермеров, дехкан и предприятия в общественные объединения. Показательно, что закон «О государственной службе» так до сих пор и не принят…
На разработку и принятие вот таких прорывных законов и следует сосредоточить свою деятельность депутатскому корпусу и государственным служащим. Необходимо уделить внимание качеству принимаемых законов, не работать на количественные результаты и всегда помнить слова древнегреческого философа Демокрита: «Законы бесполезны как для хороших людей, так и для дурных. Первые не нуждаются в законах, вторые от них не становятся лучше».
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора статьи.
Получайте новые статьи первыми в Телеграм-канале @RepostUZ.
Больше новостей в Телеграме
Подписаться
