Миграционная нагрузка
Миграция населения из сельской местности в города – это явление, которое имеет место в каждой стране независимо от исторического периода или формы государственного устройства. Людей притягивают возможности трудоустройства, высокий уровень социальных благ и благосостояния, а также доступность качественного образования и здравоохранения, сконцентрированных в городах.
Усиление роли городов и развитие соответствующего образа жизни есть всем известный процесс урбанизации. Со одной стороны, она характеризуется трансформацией сознания людей, переехавших из сельской местности в городскую. С другой стороны, города должны иметь потенциал расширения для устройства всех приезжих.
Однако физические возможности городов ограничены, в результате чего возрастает нагрузка на коммунальные сети, объекты их обслуживания, а также автомобильные дороги. Становятся перегружены и объекты социальной инфраструктуры – детские сады, школы, больницы. В определённый момент город уже просто неспособен принять не иссякающий миграционный поток.
Почти все эти признаки «перегруза» заметны на сегодняшнем Ташкенте: массовая жилищная застройка территорий говорит о росте потребностей в инженерных сетях и мощностях снабжающих объектов, также растёт нагрузка на дорожную сеть – ещё 10-15 лет назад непривычные утренние и вечерние пробки объясняются не cтолько недостатками транспортных развязок, сколько постоянно увеличивающимся количеством автомобилей.
Возникает вопрос – что нужно сделать для того, чтобы, с одной стороны, приостановить увеличение нагрузки на столицу (и другие города, испытывающие подобные проблемы), и, с другой стороны, не ограничивать право людей на выбор места проживания.
Так как процессы внутренней миграции естественны, а ограничительная политика может привести только к напряжённости в обществе, выходом из сложившейся ситуации видится создание таких условий, которые позволили бы снизить негативное влияние миграции на города. Решение этих и других вопросов расселения должно обеспечиваться посредством реализации грамотной политики по управлению процессами урбанизации.
По данной теме в отечественных СМИ большое количество материалов поднимало локальные вопросы, касающиеся урбанизма, т.е. устройства города и его систем. Однако термин урбанизация более обширен и связан с экономикой, демографией, экономической географией, градостроительством, трудовой политикой, образованием, здравоохранением и другими сферами. В каждой стране урбанизация призвана решать свои, индивидуальные задачи в целях удовлетворения потребностей государства и общества. В этой связи приоритеты и подходы к её реализации могут быть разными, в зависимости от исходного положения и целей.
Так, например, в Китае, главный упор был сделан на урбанизацию малых городов и городских поселений. Принимая во внимание, что Китай являлся по большей части аграрной страной, то такой приоритет был вполне оправдан. Во-первых, в сельской местности проживало критически много населения (порядка 90% в 1950-х гг. прошлого века), чей трудовой потенциал мог быть широко развит в городской индустрии. Во-вторых, сказывался фактор ограниченности пахотных земель, что также приводило к экономической неэффективности. И всё это на фоне чистого прироста населения 8-10 млн. человек в год. Поэтому развитию и укрупнению больших городов уделялось значительно меньше внимания.
В результате принятых мер по состоянию на 2018 год уровень урбанизации в Китае составил порядка 60% и продолжает неуклонно расти, примерно на 1% в год. При этом основным показателем урбанизации сельского населения является уровень концентрации сельскохозяйственных предприятий в городской местности. Отличительной чертой китайского варианта урбанизации являлось сочетание рыночного начала и государственного планирования, в результате чего была достигнута главная цель урбанизации – сокращение бедности и разрыва между территориями страны (богатой восточной и бедной западной).
Применительно к Узбекистану важно отметить, что в стране есть объективная потребность в регулировании данного процесса. Это вызвано, во-первых, вышеперечисленными факторами давления на городские системы, во-вторых, природно-климатическими особенностями страны.
Урбанизация в Узбекистане
На сегодняшний день к основным мерам по развитию урбанизации можно отнести преобразование сельских населённых пунктов в городские и присоединение в состав городов близлежащих сельских территорий. Однако большинство таких мер разрозненны, т.к. отсутствует единая система подходов и взглядов. Первый и пока единственный нормативно-правовой акт, направленный на развитие урбанизации, это принятый 10 января этого года Указ Президента Республики Узбекистан «О мерах по коренному совершенствованию процессов урбанизации», который должен придать системность принимаемым действиям. При этом не стоит расценивать данный документ, как решение всех проблем и готовый инструмент для реализации политики урбанизации – цель указа заключается, прежде всего, в указании приоритетов развития и организации ресурсов для решения накопившихся задач.
Важным вопросом, решаемым данным указом, является создание отдельного органа - Агентства по урбанизации при Министерстве экономики и промышленности. Впервые в стране появится специализированный орган, который будет заниматься непосредственно развитием урбанизации, что обеспечит единство и централизацию принимаемых мер. Сегодня отдельные функции по регулированию данных процессов частично разделены между разными государственными органами управления Министерством экономики, Министерством строительства, Кабинетом Министров и местными органами власти.
Пока же, до принятия практических мер, текущие процессы урбанизации характеризуются следующими факторами.
Во-первых, на сегодняшний день отсутствуют единое понимание и подходы к регулированию урбанизации. По факту имеется перечень документов – решений правительства о проведении застройки отдельных территорий, в том числе: ПП-2639 от 21 октября 2016 г. о строительстве домов в сельской местности, ПП-2660 от 22 ноября 2016 г. о строительстве и реконструкции домов в городах и т.д. Все подобные документы являются отдельными точечными решениями, которые, однако, не имеют системности.
Во-вторых, преобразуемые сельские посёлки становятся городскими фактически только на бумаге, так как никаких структурных изменений на их территориях не происходит. Пример – преобразование в 2009 г. 965 сел в городские посёлки, когда более 4 млн. граждан единовременно оказались городскими жителями (ПКМ-68 от 13 марта 2009 г.). Отсутствует практика создания точек роста на базе малых и средних городов за счёт активизации индустриализации.
В-третьих, тенденция роста сельского населения по отношению к городскому. Средний рост городского населения с 2005 по 2018 годы составил 1,47%, а в сравнительном выражении количество городских жителей за это время выросло на 20,90%. При этом сельское население увеличивается более заметными темпами – среднегодовой рост составляет 1,93%, а прирост за указанные годы составляет – 28,12%. Всё это происходит на фоне общего среднегодового роста населения на 7,78%.
В-четвёртых, большинство сельских населённых пунктов является оазисами и окружено сельскохозяйственными землями, которые ограничены территориями, непригодными для использования по причине засоленности и недостатка водных ресурсов. Таким образом, на фоне роста сельского населения площадь сельскохозяйственных угодий практически не меняется, что говорит о нарастающем избытке рабочей силы. То же самое касается и ограниченности орошаемых земель. Всё это приводит к экономической неэффективности расселения и производства, что негативно отражается как на возможности сельских жителей найти работу, так и на возможности государства эффективно использовать трудовой потенциал.
В-пятых, большинство городов, будучи окружёнными сельскими посёлками и ограниченными по площади сельскохозяйственными землями, не имеют возможности разрастаться вширь, по горизонтали, за исключением присоединения в состав города отдельных сельских пунктов. В свою очередь, города, окружённые ограниченными сельскохозяйственными землями, скоро будут нуждаться в расширении в вертикальном направлении.
В-шестых, в стране имеется необходимый кадровый потенциал в лице проектных институтов ГУП «ТашбошпланЛИТИ», ГУП «УзшахарсозликЛИТИ» и ООО «Кишлоккурилишлойиха», которые осуществляют комплекс задач по организации функциональной планировки местности, формированию перспективных систем расселения, проектированию комплексной застройки территорий и т.д. Данные институты проводят фундаментальную работу по вопросам функционального развития территорий, включая вопросы развития городов, однако каждый из институтов отвечает за свою территорию.
Влияние вышеуказанных факторов, а также отсутствие системности в принимаемых решениях и невнимание к необходимости развития урбанизации привели к тому, что Узбекистан имеет низкую позицию по данному показателю – 35,5% (2018 г.). При этом численность населения в агломерациях более 1 млн. человек упала за 1990-2016 гг. с 10% до 8% от общего количества населения, а процент населения, проживающего в крупнейших городах, снизился за те же годы с 25 до 15%.
Уровень урбанизации - это важный показатель развития экономики и страны в целом. Международный опыт показывает, что рост урбанизации имеет прямую связь с ростом индустриализации, а также с доходами населения – чем выше процент количества городских жителей, тем выше экономический рост и доходы населения. Большинство стран с доходом выше 20000 долл. США на душу населения урбанизированы более чем на 60%, в то время как страны с доходом менее 10000 долл. США урбанизированы менее чем на 50%[3].
Это связано, прежде всего, с тем, что промышленное производство интенсивнее развивается в городской местности, которая концентрирует экономическую, финансовую и инженерную инфраструктуры, а также кадровые ресурсы на ограниченной территории по сравнению с сельской местностью. Таким образом города является эффективной конструкцией распределения производственных сил и ресурсов. При этом индустриализацию нельзя отделять от процесса урбанизации и определять что-то более важным, а что-то – менее важным, так как они взаимно дополняют друг друга.
Создание органа по развитию урбанизации во многом обуславливает необходимость выработки единой, стройной политики развития городской местности на системной основе и с учётом множества экономических и социальных факторов. Это должно повлечь за собой трансформацию государства на уровне административного управления, так как по большей части вся работа сводится к одному вопросу – эффективному распределению ресурсов в рамках страны с учётом интересов населения, а не частичным мерам для локального эффекта.
Ташкентская агломерация
Создание и реализация политики урбанизации республики, безусловно, потребуют глубокого изучения вопросов демографии, градостроительства, жилищного строительства, социального развития, экономической географии, тенденций развития промышленности, сельского хозяйства и иных смежных сфер. Все эти масштабные вопросы ещё предстоит решить новому агентству, однако вопрос нагрузки на города актуален уже сегодня, в связи с чем его необходимо рассмотреть уже сейчас, как один из составляющих элементов будущей урбанизации.
Исходя из задач, поставленных перед агентством, предполагается, что политика урбанизации будет направлена на определение и развитие так называемых полюсов роста. Данными полюсами, очевидно, будут являться малые и средние города республики как районные и областные центры притяжения. Приоритет развития малых и средних городов основывается на том, что, во-первых, они часто обладают определённым промышленным потенциалом (характерным для моногородов, например, Алмалыка, Ангрена, Ахангарана и т.д.). Во-вторых, укреплять и развивать крупные и крупнейшие города на данном этапе не имеет большого смысла, так как их мало (от 500 тыс. до 1 млн. чел. – 2 города) и они достаточно развиты по сравнению с малыми и средними городами – например, Ташкент, который развивается как столица и центр притяжения населения, капитала и развития производства вне зависимости от наличия или отсутствия политики урбанизации.
Одной из приоритетных задач развития малых и средних городов целесообразно определить развитие агломерационных связей между городом-центром притяжения и соседними городами, в т. ч. спутниками и близлежащими селами. В этой связи в целях изучения поднятых в начале материала вопросов нагрузки на города рассмотрим возможности развития Ташкентской агломерации с предложением комплекса рекомендаций, которые целесообразно реализовать в рамках общей политики по развитию урбанизацию.
Фактические население Ташкента, по оценкам специалистов проектных институтов, составляет порядка 3,5 млн. человек. Не секрет, что Ташкент является центром притяжения не только для жителей Ташкентской области, но и для граждан других регионов. Из-за этого город испытывает миграционное давление, которое значительно выше, чем в других городах страны. При этом некоторая часть миграционного потока оседает не в самой столице, а в близлежащих городах, которые имеют определённые хозяйственные связи со столицей. В этой связи Ташкентскую агломерацию можно разделить на две части:
- Ближняя Ташкентская агломерация, первая линия, объединяющая столицу, близлежащие города, посёлки и районы: Чирчик, Янгиюль, Янгибазар, Назарбек, Кибрай и т.д. с общим населением порядка более 4 млн. человек. Данная агломерация является наиболее перспективной с точки зрения расселения. Во-первых, у данных населённых пунктов уже налажены связи с Ташкентом: сотни человек каждый день приезжают в столицу на работу или учёбу, а затем возвращаются в свои города (маятниковая миграция). Во-вторых, находясь на удалении не более 30-35 км от Ташкента, данные населённые пункты уже состоят в орбите развития Ташкента – постепенно они будут входить в состав столицы, как это сейчас происходит с отдельными районами посёлка Кибрай.
- Периферийная Ташкентская агломерация, вторая линия, включающая в себя ближнюю Ташкентскую агломерацию, отстоящие города и посёлки: Газалкент, Паркент, Чиназ, Пскент, Алмалык и т.д. с общим населением более 4,5 млн. человек и с удалением более 50 км от столицы. У данной линии уже менее налаженные хозяйственные связи с центром - Ташкентом, однако она также имеет потенциал расселения приезжающих из регионов граждан.
Данная конструкция Ташкентской агломерации наиболее эффективна на данном этапе, так как, во-первых, ближняя и периферийная линии имеют разные хозяйственных связи с центром – Ташкентом, во-вторых, они дополняют друг друга тем, создавая локальные центры роста. Так, если города и посёлки ближней линии притягиваются к столице, то города периферийной линии больше независимы от орбиты столицы и имеют потенциал стать локальными центрами развития.
На сегодняшний день развитие Ташкентской агломерации достаточно слабое по причине неразвитости транспортных и хозяйственных связей как со столицей, так и между собой. Более того, города агломерации пока не могут являться центрами притяжения населения из-за слабого развития промышленности, безработицы, частых отключений света, воды, газа. Несмотря на принимаемые меры по развитию промышленности и инженерной инфраструктуры в таких городах, как Чирчик, Алмалык, Ахангаран, Ангрен и т.д., потребность в рабочих местах даже для местных жителей высока.
Таким образом, главная задача Ташкентской агломерации – притянуть к себе как можно больше мигрирующего населения, чтобы дать развитие малым и средним городам и снизить нагрузку на Ташкент. В этой связи, чтобы повысить привлекательность агломерационных образований рядом со столицей, необходимо реализовать комплекс мер, направленных на создание условий для проживания и работы как для местных, так и для приезжих граждан.
Среди основных мер по развитию Ташкентской агломерации необходимо выделить:
1. Оценка. На данном этапе необходимо изучить и дать оценку существующей ситуации в городах агломерации. Должны быть оценены инженерные и транспортные сети, состояние объектов промышленности и производственной инфраструктуры, существующие планы жилищного и промышленного строительства, уровень состояния социальной сферы, включая образование и здравоохранение, вопросы демографии и миграции, а также действующие генпланы городов и схемы расселения.
План действий. Настоящий блок включает в себя работу по разработке задач по развитию Ташкентской агломерации. Данный план должен быть создан с учётом следующих условий:
1) Приоритетность. Все задачи должны быть разбиты по приоритетам важности и влияния на развитие агломераций.
2) Сроки и результаты. Каждая задача должна включать конкретный срок, исполнительное лицо (из состава того же нового агентства) и измеримые количественные и качественные показатели.
3) Прикладной характер. Все задачи должны носить не декларируемый, а прикладной характер.
4) Системность. Все задачи должны быть последовательны и взаимоувязаны.
3. Реализация. На данном этапе необходима плана действий по развитию следующих блоков:
1) Повышение качества кадров – проведение аттестации местных органов власти и всех государственных служб в городах агломерации.
2) Концентрация промышленности в городах агломерации. Для этого необходимо создание соответствующих условий по привлечению инвестиций, в т. ч. за счёт повышения потенциала кадров. Возможно создание специальных экономических зон.
3) Совершенствование коммунальной инфраструктуры в городах агломерации. Ремонт и модернизация существующих сетей в целях повышения качества обеспечения.
4) Развитие транспортной инфраструктуры. Ташкент и населённые пункты агломерации должны быть связаны комфортным транспортом со временем пребывания в пути не больше 60 минут до города-центра притяжения.
5) Совершенствование социальной сферы. Обеспечение городов агломерации крупными медицинскими центрами и создание в городах агломерации нескольких профильных вузов в зависимости от спроса на рынке труда агломерации.
6) Благоустройство городов агломерации посредством ремонта осветительной системы, автодорог, памятников и монументов, создания зелёного аридного пояса, формирования комплексов массового отдыха, в т. ч. объектов культуры и спорта.
4. Мониторинг. Вероятно, самый важный этап, т.к. без него, без контроля реализации плана никакие меры не повлияют на развитие Ташкентской агломерации. В этой связи необходимо выделить из состава агентства выделить рабочую группу, которая совместно с проектными институтами и местными органами власти должна осуществлять мониторинг развития Ташкентской агломерации на долгосрочной основе.
Важно отметить, что предложенные выше меры по развитию Ташкентской агломерации носят условный характер и могут быть видоизменены, а характер задач подкорректирован с учётом политики урбанизации, которая будет разработана Агентством по урбанизации. Однако, основной приоритет должен оставаться неизменным – создание условий для работы и проживания людей, преимущественно в городской местности на основе развития малых и средних городов республики.
Получайте новые статьи первыми в Телеграм-канале @RepostUZ.
Больше новостей в Телеграме
Подписаться
