Давайте вспомним 2017 год… По инициативе Президента страны этот год был объявлен «Годом диалога с народом и интересов человека». Вспомним, с каким воодушевлением и надеждой каждый гражданин воспринял это известие, с каким радостным удивлением и восторгом воспринималась результативность и эффективность работы Виртуальной приемной Президента, как быстро и без задержек решались различные вопросы в «Народных приемных». Тогда мы действительно почувствовали, что «не народ служит государственным органам, а государственные органы должны служить народу».
Но уже в конце 2017 – начале 2018 года стали вновь проявляться прежние бюрократические методы работы, которые полностью возобладали к середине 2018 года. Странным образом это совпало с ослаблением «чрезвычайного положения», введенного весной 2017 года Президентом Узбекистана для руководящего состава республики с усиленным режимом работы. 27 августа 2018 года на совещании с участием руководителей министерств и ведомств Президент заявил, что теперь государственные служащие будут работать до 17:00 часов в субботу и отдыхать в воскресенье.
Кто такой государственный служащий?
Государственный служащий – работник, исполняющий те или иные обязанности в соответствии с занимаемой должностью на государственной службе. Синонимом часто является слово «чиновник». Чиновничий класс сформировался в России при Петре I. 24 января 1722 года был введен «Табель о рангах», который определял новую классификацию служащих и делил их на три вида - статских, воинских и придворных чинов.
Но еще с тех времен, чиновник ассоциировался с должностным лицом, выполняющим свою работу формально, казённо, равнодушно, следуя предписаниям, без живого участия в деле, с бюрократом.
С обретением независимости Узбекистаном остро встал вопрос об изменении роли как самого государственного аппарата и государственных служащих, так и повышения эффективности их деятельности. Необходимо было придать обновленные уровни требований к профессионализму и ответственности государственных служащих и определить актуальные задачи, стоящие перед ними. Но, к сожалению, этого сделано не было. Правое положение работников государственного аппарата не отличалось от статуса других работников и определялось трудовым законодательством.
Почему не определен статус государственного служащего?
В Конституции страны очень четко прописана структура государственных органов, но законодательно государственная служба не выделена как особый вид деятельности. Существует законодательная база лишь для отдельных видов государственной службы (законы «О государственной налоговой службе в Республики Узбекистан», «О государственной таможенной службе», «О всеобщей воинской обязанности и военной службе», «Об органах внутренних дел», «О службе государственной безопасности Республики Узбекистан»). Но нас интересует именно гражданская государственная служба.
Отчасти, отсутствие регламентации этой деятельности (критерии выполнения функциональных обязанностей, их качества и эффективности, прогнозируемое повышение заработной платы, порядок выплаты надбавок, доплат и премий, социальные льготы, продвижение по службе) приводит к неэффективной работе государственных служащих и их коррупционной активности.
Все, что служащие государственного аппарата недополучают официально, они приобретают нелегальным путем: дополнительный доход обеспечивают взятки, продвижение по службе – наличие родственных и социальных связей, льготы – злоупотребление полномочиями.
2 марта 2016 года было издано постановление Кабинета Министров «Об утверждении типовых правил этического поведения работников органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах», которым установлено, что нарушение норм Правил этики может являться основанием для привлечения служащего к дисциплинарной или иной ответственности в соответствии с законодательством. Государственные служащие должны осуществлять свою профессиональную деятельность на основе следующих принципов: законность; приоритет прав, свобод и законных интересов граждан; патриотизм и верность служебному долгу; преданность интересам государства и общества; справедливость, честность и беспристрастность; недопущение конфликта интересов.
Правила направлены на предупреждение правонарушений, устранение причин и условий, способствующих их совершению, воспитание государственных служащих в духе высокого правового сознания, неукоснительного соблюдения Конституции, законов и других нормативно-правовых актов. Среди прочего, постановление предусматривает разработку органами государственного управления ведомственных правил этического поведения работников и создание этической комиссии в двухмесячный срок, с учетом специфики деятельности.
Однако, срок уже давно прошел, а информации о принятии ведомственных правил этического поведения работников не появилось. Вместо этого общественность узнала, что фермеры Сырдарьинской области и медицинские работники Самаркандской и Сырдарьинской областей приняли присягу, а сотрудники правоприменительных органов Ташкентской области дали клятву. Также было озвучено предложение принять присягу журналистам.
Чиновник – двигатель или тормоз развития страны?
Без госслужащих обойтись нельзя. Это понимают даже скептики: ведь реформы проводит власть, которая была и остается основным инициатором процесса трансформации страны. Но также понятно, что в нынешнем виде чиновники – это, одновременно, тормоз развития и проведения реформ.
Отбросим факты коррупции в чиновничьей среде: это тема для отдельного большого разговора. Но и без неё государственные служащие вновь нашли бюрократический подход к исполняемым обязанностям и проявляют нежелание брать ответственность за решение проблем. Это приводит к их неэффективной работе, что в свою очередь вынуждает либо увеличить штатную численность государственного аппарата либо создавать новые организационные структуры. В настоящее время в республике функционируют 22 министерства (сопоставимо с количеством министерств в Российской Федерации), 12 Государственных комитетов, 11 Государственных инспекций и органов надзора, 7 агентств. Некоторые министерства и комитеты созданы за последнее время. Так, 4 февраля 2019 года в Узбекистане было создано министерство энергетики.
Это приводит к дополнительным расходам бюджетных средств. Как следует из Бюджетного послания Министерства финансов на 2018 год, в параметрах расходов содержания органов управления предусмотрены дополнительные средства, связанные с реформированием государственных органов в сумме 487 млрд сумов, в том числе на увеличение численности работников и размеров оплаты труда Аппарата Президента, Кабинета Министров, местных органов власти, территориальных министерств и ведомств, а также их территориальных подразделений - 289,3 млрд сумов.
Из приведенного графика видно, что за 2017-2018 годы удельный вес средств, направленных на содержание органов государственной власти и управления, судов и органов самоуправления граждан в общих расходах бюджета, увеличился почти до 5%.
И дело не только в том, что на содержание чиновников тратятся значительные государственные средства. Главное, что эти затраты малоэффективны: государственные служащие в качестве инструмента модернизации инертны и имеют основную задачу сохранить существующие положение и порядок.
Как подчеркивалось в докладе Президента на собрании, посвященном 26-летию принятия Конституции: «Следует также открыто сказать, что реформы не по душе некоторым чиновникам, привыкшим думать и работать по-старому. Ведь изменения, обновления, видите ли, нарушают их покой и размеренное существование. Однако реформы являются требованием самой жизни, и их не остановить».
Действительно, чиновники – в основной массе – не заинтересованы в проведении реформ и повышении эффективности своей работы. Только так чиновники будут уверены, что их не сократят, что надобность в них и их работе останется. Поэтому, как только произошло снижение требований и контроля их деятельности, стала вновь набирать обороты бюрократическая машина и граждане опять превратились в «помеху» и «податные сословия». И это не случайно, поскольку чиновники служат не народу, а власти.
Но даже при служении власти у них отсутствует рьяность в исполнении.
В своем докладе Президент отметил, «что 20 процентов из более чем 13 тысяч задач, определенных в принятых актах законодательства, не было выполнено в установленные сроки. Это свидетельствует о том, что Кабинет Министров и руководители ряда органов государственного и хозяйственного управления, а также хокимиятов на местах безответственно относятся к данному вопросу».
Конкретным примером такой волокиты может служить выполнение указа Президента от 22 января 2018 года № УП-5308, которым отменяется запрет на прием на работу граждан, не имеющих временной или постоянной прописки либо учета по месту пребывания. Кроме того, согласно Указу отменена ответственность работодателя за прием на работу граждан, проживающих без временной или постоянной прописки либо без учета по месту пребывания. Указом было поручено Министерству юстиции и Генеральной прокуратуре в двухмесячный срок внести в Кабинет Министров предложения об изменениях и дополнениях в законодательство, так как согласно статьи 16 закона «О нормативно-правовых актах» в случае наличия расхождений между нормативно-правовыми актами применяется нормативно-правовой акт, обладающий более высокой юридической силой (в данном случае статьи 2232 Кодекса об административной ответственности и 80 Трудового кодекса).
Соответствующие поправки были внесены лишь законом от 9 января 2019 года № ЗРУ-514 или на то, чтобы приведенное положение указа Президента, имеющее прямое действие, вступило в силу, потребовался год. И это для решения вопроса, не требующего специальной проработки. Вот такими темпами работают государственные чиновники.
Прямо скажем, что в условиях бюрократического (государственного) капитализма это неизбежно, поскольку такой тип капиталистического общества предполагает, что экономикой и общественной деятельностью распоряжается государство в лице его бюрократического аппарата и чиновников.
Именно поэтому в условиях бюрократического капитализма единоличная власть начальника – это единственно возможный способ функционирования властно-управленческой структуры.
Именно поэтому наблюдается чрезмерное вмешательство государственных органов в экономическую, социальную и культурную жизнь граждан, чиновничий произвол, пренебрежение требованиям закона, коррупция, низкий уровень жизни большинства населения и богатство чиновнической и деловой элиты. Не случайно в нашем Основном законе отсутствуют понятия, которые содержатся в конституциях многих развитых стран: «общее благо», «общее дело», «общенациональные интересы».
Как заставить государственного служащего служить народу?
Эффективная административная реформа – основа успешной трансформации страны и общества. Это первая реформа в сфере государственного управления, имеющая комплексный характер. До этого оптимизация государственной службы заключалась в механическом сокращении численности управленческого персонала органов государственного и хозяйственного управления (2003, 2010 и 2012 годы).
Указом Президента «Об утверждении концепции административной реформы в Республике Узбекистан» от 8 сентября 2017 года № УП-5185 определено формирование эффективной системы профессиональной государственной службы.
Реализация полномочий государственных органов государственными служащими - это индивидуализированная форма реализации государственной власти. Это не просто труд в его утилитарном понимании, а именно служба: деятельность, осуществляемая в рамках особого административно-правового режима, в котором реализуется власть.
Именно поэтому проект закона «О государственной службе» опубликованный для общественного обсуждения в августе 2017 года, вызвал повышенный интерес. В документе были определены основные направления обеспечения эффективности функционирования системы государственной службы, формирования оптимальной системы приема на службу в государственные органы, повышения профессионализма и компетентности государственных служащих, а также усиление их ответственности.
Предложенный проект закона не был принят и в настоящее время разработаны несколько версий законопроекта о государственной службе. Но возникает вопрос: «Сможет ли принятие закона «О государственной службе» искоренить негативные факты, существующие в гражданской государственной службе?» Отчасти, да.
Но проведение административной реформы должно обязательно осуществляться параллельно проведению реформ в общественной жизни и формированию гражданского общества.
Ведь основная функция институтов гражданского общества – это контроль над деятельностью органов исполнительной власти и государственных служащих.
Мощным импульсом развития диалога с народом, усилению контроля за деятельностью государственных служащих явился запуск Виртуальной приемной Президента в конце 2016 года. К настоящему моменту поступило почти 2,6 млн обращений. Это огромное число, которое свидетельствует о существовании многочисленных проблем и вопросов с одной стороны, и о безынициативности и безответственности чиновников с другой. Но в работе этого портала в последнее время также наблюдаются признаки формального подхода, который характеризуется тем, что ответы на обращения зачастую носят характер отписки и не содержат конкретики по поднятому вопросу. При этом такое обращение считается рассмотренным и снимается с контроля, что порождает у обратившихся граждан чувство досады, раздражения и подрывает доверие к проводимым реформам.
Необходимо максимально ограничить вмешательство государственных органов и служащих в экономическую и социально-общественную сферы, разделить власть и собственность, внедрить систему, в которой чиновник будет заниматься именно управленческими функциями, а не бюрократическими процедурами.
И начало положено: реализуется проект по развитию «электронного правительства», осуществляемого при техническом содействии Азиатского банка развития. Использование цифровых технологий, включая блокчейн, при оказании государственных услуг возвращает доверие граждан и бизнеса к государственным органам, повышает эффективность работы последних.
Но внедрение современных технологий в деятельность государственных органов не должно снижать значимость и важность такой обязанности чиновников как работа с гражданами и их обращениями.
Эффективность работы с гражданами, взаимодействие с населением должны стать основными критериями работы государственного служащего.
Для этого необходимо обеспечить полноценный контроль за деятельностью чиновников и государственных органов. Наверное, стоит рассмотреть вопрос о внесении изменений в недавно принятый закон «Об общественном контроле», которые более четко определили бы понятие общественного контроля, субъектов общественного контроля, правовые основы и механизм такого контроля за органами государственного управления и их служащими, а также ответственность госслужащих за игнорирование протокола, заключения или справки, подготовленных общественным контролем.
Почему чиновники формируют гражданское общество?
В соответствии с законом «Об общественном контроле» «общественный контроль может осуществляться также общественными советами, комиссиями и иными общественными организационными структурами в соответствии с законодательством». В мае 2018 года по инициативе хокима города Ташкента был создан общественный совет при городском хокимияте. Почему при хокимияте? Ведь одно из значений слова «при» означает «под присмотром», «в сопровождении» или «под началом кого совершается действие». Получается, что общественный контроль осуществляется «под присмотром» хокимията.
Почему нельзя было назвать просто «Ташкентский городской общественный совет»? И каковы первые результаты деятельности общественного совета?
Актуальнейшими вопросами, требующими незамедлительного решения, были названы неконтролируемая вырубка деревьев в столице и существующие нарушения при изъятии земельных участков для государственных и общественных нужд.
Прекратилась ли вырубка деревьев в Ташкенте? Нет. Более того, 17 января 2019 года Кабинет Министров принимает «Положение о порядке посадки, ухода, рубки и учета деревьев и кустарников,не входящих в государственный лесной фонд». Указанным «Положением» определено, что «санитарной вырубке подлежат следующие деревья и кустарники: сухие и усыхающие; пораженные болезнями; утратившие декоративный вид, вследствие чего портящие вид дворов, улиц и других общественных мест; препятствующие функционированию инфраструктуры; поврежденные грызунами или насекомыми; не соответствующие требованиям санитарных норм, предъявляемых к инсоляции жилых и общественных зданий и помещений, игровых площадок; вызывающие аллергические реакции; не соответствующие требованиям строительных норм и правил; представляющие угрозу здоровью и жизни граждан, а также имуществу физических и юридических лиц». Фактически, любое дерево можно вырубить на основании какого-либо пункта. А что общественный совет при хокимияте? Совет безмолвствует.
По вопросу соблюдения законодательства и нормативно-правовых актов при изъятии земельных участков для государственных и общественных нужд. 29 сентября 2018 года на массиве Себзар был начат снос частного сектора. Хоким города Ташкента Джахонгир Артыкходжаев сообщил, что вместо сносимых домов будут построены здания посольств Индии, Китая и Таджикистана. Замечательно. Но как быть с пунктом 16 указа Президента от 17 августа 2018 года № УП-5515 «О правовом эксперименте по внедрению особого порядка управления в городе Ташкенте», в котором указано, «что до утверждения генерального плана города Ташкента и четкого определения перспектив архитектурного развития столицы: запрещается проведение работ по сносу, реконструкции и капитальному строительству в старогородской части города Ташкента…» (старый город делился на 4 даха (административно-территориальных района): Бешагач, Кукча, Себзар, Шейхантаур - прим. авт.) А что общественный совет при хокимияте? Совет безмолвствует.
Не поэтому ли общественный совет создан при хокимияте? Неужели для того, чтобы не задавать власти неудобные вопросы, не мешать ей, и ограничиться спокойным проведением конкурса на новый герб Ташкента?
Как оценить качество государственного регулирования в Узбекистане?
Эксперты Всемирного банка разработали индексы качества государственного управления (World Governance Indicators, WGI), которые готовятся ежегодно, начиная с 1996 года. Эксперты предлагают рассматривать WGI в качестве более комплексной альтернативы популярному рейтингу Doing Business.
Индекс качества государственного управления делится на шесть составляющих: «подотчетность», «политическая стабильность и отсутствие насилия», «эффективность правительства», «качество регулирования», «верховенство закона» и «контроль над коррупцией». Сводного индекса как такового нет — лишь данные по этим компонентам.
Нас интересуют больше такой показатель, как эффективность правительства, ее ранг (положение Узбекистана по сравнению с другими странами).
В 2017 году в республике он составляет 32,69% или у почти трети стран мира эффективность правительства ниже, чем у Узбекистана. Несмотря на некоторое улучшение этого показателя в последние годы, он продолжает оставаться неудовлетворительным: республика находится на 141 месте из 209 стран, включенных в рейтинг. Например, в Эстонии ранг эффективности правительства достигает 83,65%, в Грузии – 72,12; в Казахстане – 53,85; в РФ – 50,48%.
Регуляторная среда для бизнеса в Узбекистане за год осталась без изменений – соответствующий индикатор, который рассчитывает Всемирный банк, по итогам 2017 года остался в отрицательной зоне и составил -1,26, как и годом ранее. В стране, согласно индексу WGI, улучшились показатели подотчетности (-1,80 в 2017 году вместо -1,89 по итогам 2016 года), эффективности правительства (соответственно, -0,56 и -0,58), контроля над коррупцией (соответственно, -1,16 и -1,17). В то же время, несколько ухудшился показатель политической стабильности (соответственно, -0,28 и -0,27). Индикатор «верховенство закона» остался на том же уровне, но по-прежнему находится в отрицательной зоне (-1,11). Таким образом, по всем показателям индекса качества государственного управления Узбекистан остается одним из аутсайдеров в мире.
5 февраля 2019 года вышло постановление Президента «О дополнительных мерах по улучшению рейтинга Республики Узбекистан в ежегодном отчете Всемирного банка и Международной финансовой корпорации «Ведение бизнеса», предусматривающее комплекс мер, осуществление которых позволит достигнуть республикой 20-го места в рейтинге к 2022 году – «Улучшение ведения бизнеса - 2022».
Это важная задача. Но назрела необходимость и реформирования государственного управления и, в частности, постановка цели подняться в рейтинге WGI. Например, до уровня +1 к 2025-2026 годам. Это потребует улучшения позиций сразу в 12 индексах и рейтингах, на основе которых рассчитывается WGI. Объективно наличие многообразия данных показателей практически исключает возможность их искусственного подтягивания и потребует проведения последовательной реальной регуляторной политики. Это позволит к 2025-2026 годам войти Узбекистану по показателю WGI RQ в группу тех стран бывшего социалистического лагеря, которые уже успешно провели регуляторные реформы (Польша, страны Прибалтики, Грузия).
В заключение хотелось бы еще раз напомнить, что административная реформа не может проходить изолировано без участия общественности и развития институтов гражданского общества. Как и проведение административной реформы, так и развитие институтов гражданского общества должны иметь реальный, а не имитационный характер. Степень контроля общества за деятельностью государственных органов характеризует степень развития гражданского общества, и внедрение такого контроля будет способствовать повышению качества работы чиновников, ответственности за их действия или бездействие, укреплению законности, сокращению коррупции и бюрократического произвола.
Текст: Игорь Цой.
Получайте новые статьи первыми в Телеграм-канале @RepostUZ.
Больше новостей в Телеграме
Подписаться
