Указ президента Республики Узбекистан от 7 сентября 2020 года №УП-6061 «О мерах по кардинальному совершенствованию системы учета земли и государственных кадастров» вносит изменения в систему учета и управления земельными ресурсами. Поскольку земля является средством производства в сельском хозяйстве и естественным основанием для любой экономической деятельности, эти изменения в той или иной степени отразятся на всех хозяйствующих субъектах.
Позитивные тенденции
Первая хорошая новость заключается в том, что несвойственные кадастровой службе задачи, функции и полномочия по ведению мониторинга сельскохозяйственных земель и культур, размещению сельскохозяйственных культур, осуществлению государственного надзора за охраной сельскохозяйственных земель, проведению бонитировки почв, определению нормативной стоимости сельскохозяйственных земель, повышению плодородия почвы, проведению исследований в области почвоведения и геоботаники переданы Министерству сельского хозяйства.
Второе положительное изменение – допуск частного сектора в сферу кадастровых услуг. Подготовкой кадастровых дел будут заниматься инженеры по кадастру, аттестованные Агентством по кадастру, и организациями, входящими в его систему. Это практика большинства стран мира, когда делают обмеры, готовят кадастровый план и оформляют кадастровое дело частные лица или компании на договорной основе. Но кадастровые инженеры должны иметь подтвержденную квалификацию и нести ответственность перед клиентом и государством за допущенные ошибки.
Третий положительный момент – официально провозглашенная цифровизация кадастровой деятельности. С 1 октября текущего года документы, предусматривающие возникновение, изменение, отчуждение, ограничение и прекращение прав на земельные участки, вступают в силу после государственной регистрации в Национальной геоинформационной системе. С 1 января следующего года земельный баланс и его отчетность, а также тетрадь районного (городского) земельного кадастра ведутся исключительно в Национальной геоинформационной системе. Данные по всем государственным кадастрам направляются в Единую систему государственных кадастров (ЕСГК) посредством телекоммуникаций, а сама ЕСГК интегрируется в Национальную геоинформационную систему (НГИС). Это означает, что все процессы в кадастровой системе будут осуществляться посредством электронного документооборота, что сильно увеличит производительность труда и скорость оказания услуг. Ускорится поиск нужной информации, так как в электронной базе данных искать быстрее, чем в огромных книгах и папках с документами, практически исключит риск утери документов улучшатся возможности внутреннего контроля за действиями регистраторов прав на объекты недвижимости, что позволит повысить качество услуг.
Наконец, четвертое положительное изменение – это полноценный запуск онлайн-геопортала. Через него обеспечивается доступ к информации о типе, контурах, границах и правообладателях земель. Поскольку геопортал интегрируется с НГИС, то через этот ресурс будет возможно получение и другой информации о пространственных объектах (зданиях, сооружениях, географических местах, территориях определенной категории, например, заповедниках и т.д.). Учитывая, что это онлайн-портал, доступ к кадастровой и другой информации могут получить все заинтересованные лица посредством сети интернет. Это позволит гражданам и юридическим лицам знать содержание своих прав на земельные участки, объекты недвижимого имущества и иметь доказательства для их защиты в виде кадастровой информации о регистрации прав, получить информацию, полезную для принятия инвестиционных и других хозяйственных решений (например, о наличии полезных ископаемых, водных ресурсов, рельефе местности, характере использования соседних земельных участков).
Однако Указ, определяя принципиальную линию реформ, не охватывает многие важные для кадастровой сферы вопросы.
Кадастр и налогообложение
Изначально земельный кадастр создавался как инструмент налоговой политики. Измерение площадей земельных участков, их учет и определение собственников или получателей продукции (доходов) от них было нужно государству для взимания земельного налога. Однако, в отличие от государств древнего мира и средневековья современный кадастр выполняет множество других функций и задач. Кадастровая информация о местоположении и границах земельных участков и других объектов недвижимости, их природных и технических характеристиках и правообладателях нужна для проведения сделок с ними, осуществления работ на объектах, защиты прав участников хозяйственной деятельности. Функция оценки недвижимого имущества, как объекта налогообложения и оценки их стоимости существует, но она не единственная и даже не главная.
Представление о кадастре как о преимущественно инструменте фискальной политики устарело давно и безнадежно. Поэтому в мире практически нет примеров, когда кадастровое ведомство было бы в структуре налоговой службы. Ведь приоритет решения задач, связанных с налогообложением, может мешать реализации других, не менее важных, функций кадастра. Налоговая служба заинтересована в максимальной оценке стоимости объектов и скорейшем учете любых изменений в характеристиках объектов (особенно тех, которые увеличивают налогооблагаемую базу). Такая актуализация требует существенных затрат и отвлечения трудовых ресурсов от других направлений кадастровой деятельности. Кроме того, хозяйствующие субъекты заинтересованы в стабильности налоговых отчислений.
В экономически развитых странах по этому поводу достигнут компромисс. Переоценка кадастровой стоимости недвижимого имущества проводится одни раз в три-пять лет. Но когда кадастровое агентство находится в непосредственном подчинении налогового ведомства практика может сложиться по-другому и вносить корректировки в стоимость объектов придется чаще.
Источники конфликта интересов
В указе говорится, что «концентрация в одном органе задач по выделению земли, ведению ее учета, размещению сельскохозяйственных культур, осуществлению земельного надзора, а также подготовка кадастровых дел земельных участков, зданий и сооружений (далее — недвижимое имущество) непосредственно регистрирующим органом порождает конфликт интересов в данной сфере».
В то же время, в соответствие с п. 2 Указа в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество новое Агентство осуществляет:
· обеспечение реализации единой государственной политики в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество;
· государственную регистрацию прав на недвижимое имущество;
· ведение государственного земельного кадастра, государственного кадастра зданий и сооружений;
· осуществление эффективного земельного надзора;
· государственный кадастровый надзор, направленный на обеспечение соблюдения порядка ведения государственных кадастров.
Из чего следует, что Агентство будет осуществлять надзор и над своими подразделениями, которые ведут государственные кадастры, что является явным признаком сохранения конфликта интересов.
Указом предусматривается, что «кадастровые дела земельных участков, находящихся в резерве, а также выделяемых новых земельных участков на сельскохозяйственных землях подготавливаются по обращениям районных (Кувасайского городского) отделов сельского хозяйства, на землях несельскохозяйственного назначения — районных (городских) отделов строительства на основе заказов хокимиятов районов (городов)».
На протяжении 2018-2019 годов была проведена большая работа, чтобы исключить районные (городские) хокимияты из процесса выделения земельных участков для предпринимательской и градостроительной деятельности. Для земельных участков, приобретенных на аукционе, было отменено требование получения даже формального решения хокима о выделении земельного участка. Правоустанавливающим документом стал протокол о результатах аукциона. Указ возвращает хокимиятам возможность определять, какие земельные участки будут выделены. Это будут те участки, на которые по их запросам будут оформлены кадастровые дела. Важно прояснить, насколько широкими будут полномочия хокимов по выделению новых земельных участков. Действия хокимов могут не совпадать с интересами субъектов хозяйствования, что вносит нестабильность в земельные отношения.
Регулирование государственных услуг в сфере недвижимости
На всех направлениях деятельности Агентству по кадастру ставится задача «обеспечение реализации единой государственной политики» в соответствующей области. Обычно это означает не только надзор, но и разработку нормативно-правовой базы. В то же время, исходя из опыта других стран, для ГНК разработка нормативных актов в сфере геодезии, картографии, земельных отношений является несвойственной функцией. Поэтому кадастровые агентства чаще всего представляют собой независимое государственное агентство или государственное предприятие (state owned enterprise). Самостоятельность ведомства характеризует отношение правительства к сфере как к приоритетному направлению политики. Во всех случаях стараются разделить три функции: 1) выработку нормативно-правовой базы и регулирование земельных отношений; 2) надзор за исполнением земельного законодательства; 3) оказание государственных услуг, включая землеустройство.
Один из самых важных моментов заключается в том, как в новых условиях будут оказываться услуги по государственной регистрации прав на объекты недвижимости. Реформированная система должна упразднить параллельную структуру на уровне областей и районов/городов, когда наряду с отделом органа государственного управления земельными ресурсами работает еще и государственное предприятие землеустройства и кадастра недвижимости. Если платные государственные услуги будут оказывать подразделения Агентства по кадастру, теперь это будет не совсем благоприятно выглядеть, так как Агентство находится при ГНК. А «обрастание» налогового ведомства зарабатывающими деньги структурами не соответствует лучшей мировой практике управления государственными финансами.
Часто услуги в области регистрации прав на недвижимое имущество оказываются учреждениями, оказывающими другие государственные услуги, так происходит в Грузии, Финляндии, Казахстане. Это позволяет снять с кадастрового ведомства непосредственную работу с клиентами и сконцентрировать полученные обязательные платежи на соответствующих счетах в казначействе. Есть и другие примеры, самый известный – Нидерланды, когда кадастровое агентство работает на основе самоокупаемости, хотя и с предельно низкой рентабельность: 1,5-3%. В любом случае тарифы на государственные услуги устанавливаются решение м правительства.
Ответы на многие из поставленных здесь вопросов можно будет получить, когда будет принято постановление Кабинета министров об организации деятельности Агентства по кадастру, а пока что это вполне допустимый предмет обсуждения. Его цель – лучшее соответствие сферы кадастровых услуг потребностям бизнеса и населения и улучшение делового климата в стране.
Получайте новые статьи первыми в Телеграм-канале @RepostUZ.