«Приватизация дает три результата. Первый, хотя и не самый главный, – это доход в бюджет. Второй – трансформация собственности из государственной в частную, что, в свою очередь, приводит к развитию более эффективного частного сектора. И третий – борьба с коррупцией, неизбежно возникающей там, где деньги соприкасаются с государством».
(Каха Бендукидзе)
В СССР ходила серия анекдотов о том, что Советский Союз – это «родина слонов», то есть уникальная страна, выбравшая свой «особый путь развития» вопреки чужим практикам и опыту. СССР уже не существует, а вот Узбекистан продолжает нести гордое знамя «родины слонов». Судите сами. Еще в начале 1990-х мы громко провозгласили, что хотим создать рыночную экономику. Но до сих пор (а прошло уже 30 лет!):
· 55% валового внутреннего продукта (ВВП) страны производится не частными, а государственными предприятиями. Для сравнения: Агентство по управлению государственными активами Узбекистана утверждает, что в Сингапуре этот показатель равен 15%, Вьетнаме – 8%, среднее значение в развитых странах — 20−25%. Еще одно сравнение: в Китае, которым до сих пор управляют коммунисты, лишь 12% ВВП создается на предприятиях центрального правительства.
· Более 40% ВВП перераспределяется и тратится не частными лицами и компаниями, а государственными чиновниками - через бюджет, внебюджетные фонды, расходование прибыли государственных предприятий на общественные цели. И это при том, что в успешно развивающихся странах с сопоставимым с Узбекистаном уровнем развития размер консолидированных государственных расходов в ВВП не превышает 15-20%. Что вовсе не случайно: более высокая налоговая нагрузка просто сделает продукцию этих стран неконкурентоспособной. А мы с нашей неподъемной нагрузкой все еще мечтаем о Великом будущем. Чем не «родина слонов»?
· Еще один источник власти бюрократии над экономикой - предоставление кредитов через государственные банки. Более 80% активов банковского сектора находится в государственной собственности. Банковскими кредитами пользуются преимущественно государственные предприятия (72% объема банковского кредитования). При этом 60% кредитов выдаются по льготным процентным ставкам (и видимо в основном государственным и «блатным» частным предприятиям), что ставит предприятия в неравные условия, делает кредит для остальных заемщиков более дорогим и является главным катализатором инфляции.
· Чиновники продолжают «рулить» хозяйственными процессами в соответствии с привычными им принципами и подходами импортозамещения и протекционизма, используя методы совершенно непригодные для рыночной экономики. Их любимое занятие - создание искусственных монополий через предоставление разного рода льгот (налоговых, кредитных, при покупке ресурсов и пр.) и прямого финансирования для отдельных предприятий или групп предприятий, а также через ограничение импорта. Все эти действия разрушают конкуренцию, ведут к процветанию коррупции, а в конечном счете делают экономику Узбекистана неконкурентоспособной.
Соответственно, ключевые задачи, которые стоят сегодня перед страной, - масштабная приватизациягосударственной собственности, и не менее масштабное разгосударствление экономики, то есть сокращение непосильной налогово-бюджетной нагрузки, устранение чиновников от распределения кредитных ресурсов, а также лишение их чрезмерных, несовместимых с нормальной работой рынка полномочий.
В начале 2020 года правительство объявило о планах приватизации государственных предприятий и банков (о желании сократить непосильные для экономики государственные расходы, налоги и полномочия чиновников, увы, пока ничего не слышно). Однако пандемия Ковид 19 явно затормозила этот процесс, имели место лишь случаи приватизации отельных объектов (иногда скандальные).
И вот наконец на прошлой неделе произошел информационный прорыв. Сначала стало известно, что венгерский OTP Bank выкупит госпакет акций в «Ипотека-банке», а российский «Экспобанк» намерен участвовать в приватизации «Пойтахт-банка». Затем Джамшид Кучкаров заявил, что к 2025 году Узбекистан планирует вывести на IPO (первая публичная продажа акций) 30 крупнейших компаний страны, среди которых Навоийский горно-металлургический комбинат, Алмалыкский горно-металлургический комплекс, Uzbekistan Airways, «Узметкомбинат», «Узбекнефтегаз» и «Узтрансгаз». Тимур Ишметов сообщил о планах поэтапной приватизации государственной доли в «Ипотека-банке», «Узпромстройбанке», банке «Асака», «Алокабанке», «Кишлок курилиш банке» и «Туронбанке».
Эти новости вызвали всплеск обсуждений в СМИ и социальных сетях. И много комментариев со следующим смыслом: «Как можно отдавать в частные руки народное достояние? Вот раздадим все частникам, они накопленное непосильным трудом поколений растащат, и мы останемся ни с чем». Мне, экономисту, всегда казалась необходимость проведения приватизации и разгосударствления настолько очевидной, что даже не приходило в голову это как-то доказывать. Однако получается, что речь идет вовсе не об аксиоме (то, что не требует доказательств), как мне виделось, а о самой настоящей теореме, нуждающейся в доказательстве.
Давайте попробуем это сделать.
Аксиомы и постановка вопроса
Для доказательства любой теоремы, как это хорошо известно, нужны аксиомы, на которые можно было бы опираться в процессе доказательства. Мы будем использовать две аксиомы (ранее доказанные многочисленными исследованиями и фактами).
Аксиома первая. Общественное благосостояние зависит от эффективности использования ограниченных ресурсов: земли, воды, полезных ископаемых, физического капитала, человеческого капитала, финансов и пр. Чем лучше мы используем ресурсы, чем больше отдача от единицы ресурса (или по-другому: чем ниже издержки на единицу товара или услуги), тем лучше. Именно эффективность использования ресурсов в первую очередь и разделяет богатые и бедные страны. Те, кто умеет извлекать максимум пользы из своих ресурсов, те, как нетрудно догадаться, богаты.
Аксиома вторая. При принятии экономических решений люди (потребители, производители, чиновники) руководствуются прежде всего личной выгодой. Соответственно поведение людей определяется стимулами.
В качестве примера. Призывы экономить водопроводную воду подтолкнут к экономии очень небольшое число людей, чувствующих личную ответственность за экологическую ситуацию. Большинство останется равнодушными к этим призывам пока за использованную воду не придется платить значимые деньги. Увеличение стоимости любого ресурса создает стимулы для его более экономного использования. Дармовой (бесплатный или очень дешевый) ресурс большинство людей беречь не будет.
Другой пример. Почему фермеры в Узбекистане весьма неохотно внедряют современные технологии, позволяющие повышать плодородие почв и экономить воду? Потому, что у них для этого недостаточно стимулов, прежде всего в связи с незащищенностью их прав на владение землей. Землю могут отобрать в любой момент. Более того, если в землю будут вложены инвестиции и ее ценность повысится, возрастут стимулы отобрать участок у тех, кто это может сделать. Спрашивается: а зачем тогда фермерам инвестировать в такой ненадежный актив? Они и не инвестируют. Очень даже рациональное поведение.
Итак, для повышения благосостояния необходимо оптимизировать использование ресурсов (первая «аксиома»), в нашем случае – это принадлежащие государству имущество, доходы и банковские активы. Для этого, согласно второй «аксиоме», необходимо создать систему стимулов.
Вопрос: когда мы скорее всего обеспечим оптимизацию использования ресурсов – при преимущественно государственной собственности и власти чиновников или при преобладании частной собственности и частной инициативы?
Доказательство теоремы
Какие стимулы к эффективному использованию ресурсов имеются у частных предпринимателей? Очень сильные. Сразу оговоримся: при условии наличия конкуренции. (Именно поэтому приватизацию надо сочетать демонополизацией, созданием и поддержанием условий для конкуренции, иначе быть беде).
Цель деятельности частного предпринимателя – максимизация прибыли. Прибыль есть разница между выручкой от реализации товаров и услуг и затратами (издержками) на их производство и продажу. Соответственно предприниматель заинтересован в максимальном сокращении издержек, а, следовательно, в оптимизации использования ресурсов.
В условиях же жесткой конкуренции это не просто интерес, но и даже большее – вопрос выживания. Если ваши конкуренты будут снижать издержки на единицу продукции, то эту продукцию они смогут продавать дешевле (чтобы стимулировать спрос и расширить масштабы своих продаж). А если вы не сумели снизить свои издержки, то новые цены поставят вас на грань банкротства. На конкурентном рынке выживают только те, кто постоянно оптимизирует производственные процессы и умеет получать от ресурсов максимум отдачи.
Кроме того, у частных предпринимателе есть мощный интерес защищать и приумножать свое имущество, повышать его ценность. Потому что это его собственность, его богатство, которое к тому же достанется его наследникам. Так фермер, являющийся собственников земли или владеющий ей на правах долгосрочной аренды (при условии, что его права не просто декларированы, а надежно защищены), охотно инвестирует в плодородие земли, так как понимает, что это положительно скажется на его будущих доходах. Предприниматели в других отраслях по тем же причинам охотно инвестируют в свои предприятия, расширяя масштабы производства, создавая новые рабочие места, уплачивая больше налогов.
А какие стимулы к эффективному использованию ресурсов и к приумножению собственности у государственных чиновников? Практически никаких. Прибыль, как разница между доходами и издержками, не идет к ним в карман. Государственное имущество не им, не их наследникам не принадлежит. Зато есть мощные антистимулы…
В чем непосредственный интерес чиновника? В повышении статуса. Чем выше статус, тем больше престиж и властных полномочий, выше зарплата, больше ресурсов, которыми можно распоряжаться. А чем в первую определяется статус? Размерами объекта управления. Одно дело управлять баней или базаром, другое дело – целым регионом. Важнейшая характеристика размеров объекта управления - размер бюджета, которым распоряжается чиновник. Чем больше бюджет, тем выше статус. А что такое бюджет в государственной организации? Это прежде всего расходы (то, что организация тратит). Соответственно, у чиновника нет стимула снижать расходы (так как прибыль, если она есть, все равно ему не достанется), но зато есть мощнейшие стимулы раздувать расходы.
Таким образом стимулы частного предпринимателя направляют его на сокращение расходов (эффективное использование ресурсов), а стимулы государственного служащего – на их увеличение, то есть в прямо противоположном направлении. Если же госпредприятие работает на конкурентном рынке (и, соответственно, конкуренция не позволяет раздувать расходы), то у чиновника появляется еще и хороший стимул для ликвидации конкуренции. Этот стимул конечно же есть и у частного предпринимателя. Но у чиновника, кроме стимула, имеются еще и возможности: он может изменить правила игры или использовать «административный ресурс», чтобы его предприятие монополизировало рынок. Что часто и происходит: большинство узбекистанских госпредприятий ни с кем не конкурирует.
Стремление раздуть издержки касается не только государственных служащих, но и любых наемных менеджеров. Посмотрите, что наблюдается в международных организациях в декабре каждого года. Казалось бы, конец года, нужно тихо сидеть в кабинетах, писать отчеты и спокойненько уходить на зимние каникулы. Ничего подобного. Декабрь (частично ноябрь) - самый активный месяц: огромное количество мероприятий и расходов. Вплоть до 24 часов 31 декабря. Чиновники срочно тратят деньги. Не потратят - в следующем году им урежут бюджет.
Кроме того, большой бюджет – это не только высокий статус. Но и хорошая база для извлечения коррупционной ренты. Много ли украдешь с маленького бюджета? При этом раздувание бюджета – зачастую важнейшее условие получения коррупционных доходов. Как, к примеру, обогащаются чиновники государственных предприятий? Преимущественно через закупки. Оборудование, которое на рынке стоит, скажем, миллион долларов покупают за полтора миллиона (пятьсот тысяч – откат). Соответственно и издержки раздуваются в 1,5 раза. Тоже самое происходит с другими закупками. Какая уж тут эффективность…
Поэтому в тех странах, где слабый или отсутствует общественный контроль за работой чиновников (не будем ни на кого показывать пальцем), очевидное желание чиновников раздуть бюджет с целью повышения своего статуса дополняется еще и мощными коррупционными мотивами.
Второй по распространенности способ извлечения коррупционной ренты из государственного предприятия – продажа продукции по искусственно заниженным ценам подставным компаниям, которые затем перепродают эту продукцию уже по более высоким рыночным ценам. Разница в ценах уходит в карманы чиновников и лжепредпринимателей.
А для покрытия убытков государственных предприятий используются два метода:
· получение дотаций от государства и/или получение от государство молчаливого согласия на то, что предприятия не будут приносить прибыль (хотя вроде бы должны),
· ограничение конкуренции (создание искусственных монополий) и выживание госкомпаний за счет потребителей, которые оплачивают из своего кармана неэффективный менеджмент и коррупцию.
Все сказанное в данном разделе касается не только государственных предприятий, но и вообще любых государственных ресурсов. Распоряжаясь средствами госбюджета, внебюджетных фондов или прибылью госкомпаний чиновники также объективно заинтересованы не в сокращении расходов, а в их увеличении, так как это повышает их статус. Плюс при распоряжении государственными деньгами у них присутствует и коррупционный мотив. Поэтому от государственных служащих трудно ожидать, что они будут экономить бюджетные средства и использовать их наилучшим образом. Чиновники точно не распорядятся деньгами, забранными у населения и бизнеса, лучше, чем сами налогоплательщики. А мы доверяем им перераспределять более 40% нашего ВВП, да еще и распоряжаться большей частью кредитных ресурсов банков. Стоит ли быть такими доверчивыми?
Таким образом, мы доказали, что частные предприниматели (при условии жесткой конкуренции) и частные лица гораздо эффективнее используют ограниченные ресурсы по сравнению с государственными чиновниками. Соответственно, приватизация, сопровождаемая созданием конкурентных рынков, и разгосударствление экономики существенно повышают экономический потенциал страны.
Но из этого вовсе не следует, что государство в экономике совсем не нужно. У государства на самом деле много обязанностей, в том числе и в сфере регулирования экономики. А для выполнения своих обязанностей ему необходимы как бюджет, так и имущество. Задача не в полной ликвидации госсобственности и госбюджета, а в доведении их параметров до разумных размеров в соответствии с законами экономики, здравым смыслом и международной практикой.
Как проводить приватизацию?
Задача приватизации – передать имущество от неэффективных владельцев (чиновников) к эффективным собственникам.
Кто такой эффективный собственник? – Тот, кто лучше всех использует ресурсы, извлекает из них максимум выгоды, а если это ресурс длительного пользования (например, земля), заботиться о сохранении и повышении его ценности.
Как выявить эффективного собственника? Есть очень простой и очевидный способ – продать имущество на открытом аукционе. Тот, кто предложит наибольшую цену, тот лучше других знает, как извлечь из имущества максимальную выгоду, чтобы покрыть затраты на его покупку и при этом получить выгоду. Проще не бывает.
Но «почему-то» в Узбекистане государственное имущество всегда предпочитали приватизировать не через открытые аукционы, а в лучшем случае через закрытые или непрозрачные конкурсы, в худшем – без всяких конкурсов. При этом навешивая на нового владельца множество инвестиционных и социальных обязательств, например, сохранить профиль деятельности предприятия, инвестировать в расширение производства такую-то сумму, не сокращать число работников, построить детский сад и пр. С точки зрения законов рынка такого рода обязательства – это абсурд (за редким исключением). Откуда у предпринимателя может быть уверенность, что в будущем спрос на его продукцию будет расти и ему нужно будет расширять производство? А вдруг изменится рыночная конъюнктура или появится сильный конкурент? И тогда выгодней (и для бизнеса, и для общества) перепрофилировать предприятие, а не стараться любыми средствами поддерживать заведомо убыточный проект.
Почему чиновники предпочитают такую модель приватизации открытому аукциону догадаться несложно. Во-первых, при честном открытом аукционе нет никаких коррупционных лазеек. Во-вторых, инвестиционные и социальные обязательства, как показала практика, самый распространенный и верный способ отъема собственности в будущем: потом попробуй докажи, да еще нашим судьям, что ты обязательства выполнил, не говоря уже о том, что многие из них просто абсурдны. Хороший, кстати, «бизнес»: продать госимущество по коррупционной схеме; затем отнять; затем снова продать. И самое интересное, что покупатели находятся.
Соответственно, необходимо добиваться, чтобы государственные объекты продавались преимущественно (исключения всегда есть) через открытые аукционы, без всяких обязательств, тому кто больше заплатит, или на фондовых биржах, через IPO. Альтернатива – масштабная коррупция и неэффективность.
О последовательности реформ
Итак, приватизация и разгосударствление должны осуществляться по максимально прозрачным и справедливым правилам. Иначе они сами превратятся в источник коррупции и станут основой для будущих переделов, перезахватов собственности. И здесь очень нужен контроль со стороны гражданского общества. Потому что больше некому контролировать работу чиновников. Другое дело, что действенных механизмов такого контроля в Узбекистане до сих пор нет. Парламент пока все еще действует в «спящем режиме», а парламентарии предпочитают выполнению своих прямых обязанностей защиту чести мундира разного рода ведомств исполнительной власти. Послушно исполняющие указания сверху суды называются судами по инерции и недоразумению. Журналистам и блогерам периодически указывают на их место окриками и арестами.
В этой связи в дискуссиях нередко можно встретить тезис: «Давайте сначала создадим правильные, эффективные институты (правила игры), а потом уже будем проводить либерализацию, приватизацию и прочие реформы, направленные на сокращение власти чиновников».
Попробуем понять, откуда вообще берутся эффективные правовые и рыночные институты (обеспечивающие равные и честные условия ведения бизнеса, защиту прав собственности, жесткую конкуренцию, честную приватизацию и пр.). История нам подсказывает три пути появления таких институтов:
Первый. Привнесение извне. Например, американцы буквально насадили демократические и рыночные институты в оккупированных послевоенных Германии и Японии. И результат получился неплохой: указанные страны – лидеры мирового экономического развития с демократическими политическими системами. Правда данная модель далеко не всегда оказывается успешной. Самый свежий пример: провал афганского эксперимента после вывода американских войск из страны. Двадцати лет насаждения институтов на плохо для этого подготовленную почву оказалось недостаточно. Да, видимо, и «насаждали» не очень-то эффективно, больше разворовывали «по пути».
Второй. Революционный слом старых и ускоренное построение новых институтов. Для этого нужна мощная политическая сила, которая способна на решительные действия, «невзирая ни на что». Как правило, во главе движения стоит сильный и прогрессивный лидер (Дэн Сяопин, Саакашвили), а страна находится в ситуации «ниже плинтуса» (Китай после Мао, Грузия после Шеварднадзе). Три «но». Во-первых, лидеры, способные на столь решительные действия, да еще в нужном направлении, рождаются, а тем более получают власть не часто. Во-вторых, их предшественники должны были очень «постараться», чтобы довести свои страны до «края пропасти». В-третьих, если в стране не созрели глубинные предпосылки для существования этих новых институтов, то высока вероятность частичного или полного отката назад. В Грузии после ухода Саакашвили реформы в значительной степени прекратились, что отрицательно сказалось на экономическом развитии страны. В сегодняшнем Китае практически похоронили уникальную политическую конструкцию сменяемости власти Дэн Сяопина.
Так что с первыми двумя путями все совсем не просто. Можно очень долго «сидеть на берегу и ждать, пока проплывет труп твоего врага», то есть кто-то за нас сделает нужную работу, но так и не дождаться желаемых перемен. Остается третий путь.
Третий. Эволюция институтов под давлением снизу. Для этого необходимы гражданское общество и средний класс, которые кровно заинтересованы в такого рода институтах. Именно они вынуждают власть постепенно их создавать и совершенствовать. И чем сильнее гражданское общество и средний класс, тем больше шансов на формирование новых эффективных институтов.
И тут мы находим ответ на вопрос: «Почему нельзя сначала создать институты, а потом проводить либерализацию?». Да потому, что в стране, управляемой снизу доверху чиновниками, некому создавать эти самые институты, так как чиновники в них не заинтересованы. Сначала должны появиться интересанты (вспомним нашу вторую «аксиому»), которые будут требовать совершенствования институтов и которые будут отстаивать сохранение новых институтов (чтобы не произошел откат назад). А ядром этих интересантов является средний класс, прежде всего мелкое и среднее предпринимательство, так как люмпенам особенно защищать нечего, а крупному бизнесу удобнее с властью договориться, чем создавать ей противовесы. Так откуда эти интересанты возьмутся, если мы не проведем те самые либерализацию и приватизацию?
Так что не получится «сначала - институты, потом - либерализация». И то и другое надо делать одновременно и как можно быстрее. И никто за нас эту работу не сделает. Никто не придет и не построит за нас наше будущее.
И не получится все делать в «белых перчатках», по строгим идеальным правилам. Да, будет в том числе и нечестная приватизация. Да, бизнес не всегда эффективен и прозрачен, как нам бы хотелось, а запах от первоначального капитала не всегда приятный. Да, либерализация часто будет означать, что старые хозяева жизни просто пересядут в новые кресла: из чиновничьих в предпринимательские. Или и дальше будут управлять своими бизнесами, оставаясь в чиновничьих креслах (как они делали до сих пор). Но альтернативы приватизации и разгосударствлению все равно нет. Рано или поздно мы должны этот путь пройти. Причем чем раньше, тем лучше.
При этом мы конечно же должны стремиться сделать этот сложный и не всегда красивый процесс максимально прозрачным и честным. Насколько это в наших силах.
Юлий Юсупов
Больше новостей в Телеграме
Подписаться
